为进一步规范支付服务市场，防范支付风险，1月20日，央行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。按照业务实质将非银行支付机构（以下简称支付机构）的支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，分类确定业务监管要求。对支付机构按照“先证后照”原则，强化公司治理要求，实施全方位、全流程监管。强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准。

2010年6月，央行制定《非金融机构支付服务管理办法》（下简称“《办法》”）。此次《条例》是将原有的作为部门规章的《办法》上升为行政法规，以完善对支付机构的监管。

央行也表示，防范支付领域金融风险是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。《办法》奠定了支付机构监管基础。近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。总体看，为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快推动出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。

按业务实质确定支付业务新分类方式

对于《办法》的起草思路，央行表示，主要遵循以下三方面：一是坚持功能监管的理念。强调同样的业务遵守相同的规则，避免监管套利和监管空白。二是坚持机构监管与业务监管相结合。按照“先证后照”原则，对支付机构实施机构监管，同时对支付机构业务经营、关联交易等实施全方位监管。三是坚持穿透式监管。加强对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管。

值得注意的是，为适应技术和业务创新需要，防止监管套利和监管空白。《条例》按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，分类确定业务监管要求。

具体来说，从事储值账户运营业务的非银行支付机构不得向用户支付与该用户持有支付账户余额或者预付价值余额期限有关的利息等收益，不得通过代理机构为用户开立支付账户并提供服务。从事支付交易处理业务的非银行支付机构应当根据清算机构、银行、从事储值账户运营业务的非银行支付机构认可的安全认证方式访问账户，不得留存账户敏感信息等。

此外，对支付机构按照“先证后照”原则，强化公司治理要求，实施全方位、全流程监管。同时，通过正面清单加负面清单方式，明确成为支付机构股东、实际控制人和最终受益人的条件及禁止情形，加强对股东资质、实际控制人和最终受益人的监管。

招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼对券商中国记者表示，近年来，我国支付市场发展迅速，但在业务快速发展过程中也暴露出一些问题，一些非银行支付机构互联、直连，通过银行违规进行跨行清算；部分机构“无照驾驶”，违规经营、挪用客户备付金等风险事件也时有发生。2017年以来，央行和相关机构从备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面密集出台文件，“严监管”和“强服务”结合，打出了清理整治支付市场的组合拳。但是，由于这些制度文件属于部门规章，层级较低，威慑力不够，难以完全满足对支付清算市场的监管需要。《条例》法律层级更高，威慑力更强，将更好地规范支付清算市场。

强化反垄断，明确支付机构市场支配地位认定标准

相比于此前出台的规范支付行业发展的文件，《条例》一项重要的新增内容，就是强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准。

《条例》对市场支配地位的认定标准分为两个层级，被外界看作直接针对支付宝、微信财付通等互联网支付巨头，也是在《反垄断法》对市场界定作出原则性规定的基础上，央行对支付领域的反垄断明确具体而详细的界定标准。

一方面，对于存在一个支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一、两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一、三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三等上述三种情形之一的，央行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。

另一方面，对于存在一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一、两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二、三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三等上述三种情形之一的，央行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位。

同时，具有市场支配地位的支付机构若未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展，央行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

值得注意的是，上述两类情况认定标准中，“分母”涵盖的范围并不相同，前一类是指非银行支付服务市场，后一类是指全国电子支付市场，尽管《条例》未明示两类市场的具体涵盖范围，但从字面意义看后者范围大于前者。

不同的界定范围对互联网支付巨头带来的的影响也会不一样。尽管支付宝、微信财付通可能会满足前一类的预警界定门槛，但如果后一类的“全国电子支付市场”包含银行体系的支付市场，互联网支付巨头是否满足门槛标准则需要官方公布更详细的电子支付市场数据。

值得注意的是，据第一财经报道，接近监管人士称，后者设定的市场范围是全国电子支付市场，既包括了电子支付市场，也包括银行卡支付，而不是通常狭义上的条码支付市场。按照这种市场界定，不论是支付宝、财付通，还是银联，都没有达到三分之一的市场份额。也就是说，按照该条例，目前市场上还没有一家机构构成垄断意义，这也是一个实事求是的做法。

董希淼表示，《条例》与《反垄断法》有效衔接，赋予央行认定支付服务市场垄断地位的权限，填补了之前法律法规空白。同时，《条例》明确非银行支付机构股东准入条件和禁止行为，要求同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权，同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构，有助于防范资本在支付服务市场无序扩张。

“《条例》在反垄断和防止资本无序扩张方面进行详细规定，是中央经济工作会议’强化反垄断和防止资本无序扩张’精神的具体体现，有助于加强支付服务市场反垄断规制，维护公平的市场竞争秩序，保护市场参与主体的合法权益，推动支付服务市场健康高质量发展。”董希淼称。

此外，为保障支付机构稳妥有序整改，《条例》设置了过渡期安排。本条例施行前已获得支付业务许可证的非银行支付机构，应当在本条例施行之日起1年内达到本条例规定的条件。逾期仍不符合本条例规定条件的，由央行根据审慎监管原则暂停其业务；拒不停止业务或者有其他情节严重情形的，由央行吊销其支付业务许可证。