“从全国整体负债率和债务限额管理来看，地方政府显性债务问题并不突出，但从个别省份的债务规模和债务率来看，债务风险有所显现，存在一定偿债压力。”中国国债协会会长、财政部金融司原司长孙晓霞近日在由中国财富管理50人论坛青年学术论坛举办的城投公司治理与地方政府隐性债务风险防范研讨会上表示。

孙晓霞还表示，城投公司转型面临很多困难，首先是剥离政府融资职能困难。其次，从资产负债表和损益表看，城投公司的经营压力很大，现金流困难，这主要是传统业务单一所带来的问题。

个别地区债务风险有所显现

“债务风险对我国经济发展有较大影响，不仅关系到地方财政、经济运行是否可持续，而且涉及金融体系的安全性。地方政府债务风险，无论是隐性风险，还是显性风险，说到底是债务清偿遇到的流动性风险，地方政府举债融资产生的不良债务，最终都会集中到银行，成为银行的不良资产，从而表现为金融风险。”孙晓霞表示。

财政部数据显示，截至4月末，银行间债券市场投资者持有地方政府债券256756.97 亿元，占比97.14%。银行间债券市场投资者中，商业银行持有226053.48 亿元，占比85.52%。

“目前85%的地方债是由商业银行所持有，一旦出现债务违约，将对银行甚至金融体系的安全造成冲击。所以，需要落实好地方政府隐性债务问责制度，防范债务风险及其可能引发的金融风险。”孙晓霞表示。

财政部数据还显示，截至2020年末地方政府债务余额25.66万亿元，控制在全国人大批准的限额28.81万亿元之内，加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元，全国政府债务余额46.55万亿元，按照国家统计局公布的2020年GDP初步核算数101.6万亿元计算，政府债务余额与GDP之比（负债率）为45.8%，低于国际通行的60%警戒线。

不过孙晓霞表示，部分省份债务规模过大，债务率较高，2019年统计数据显示，6个省份的债务余额已超过1万亿元，9个省份债务率超过100%，其中贵州债务率已经达到145%，超出国际通行的100%~120%警戒区间。

“从全国整体负债率和债务限额管理来看，地方政府显性债务问题并不突出，但从个别省份的债务规模和债务率来看，债务风险有所显现，存在一定偿债压力。”她表示。

地方政府隐性债务方面，她表示，政府已明确界定了隐性债务的统计口径，提出债务风险化解要落实问责制，要求“化存量、遏增量”。目前，存量隐性债务处置化解的责任已经基本落实，但对于增量隐性债务，仍须坚持问责制度，制止地方政府违法违规举债，遏制隐性债务增量的快速上升。

关注城投转型中的困难和风险

21世纪经济报道记者了解到，2017年以来，重庆、湖南、陕西、山东等省已制定融资平台转型方案。总的方向上，对空壳类城投要撤销；对兼有公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有企业；对于有竞争力的城投公司转型为一般经营性企业。

孙晓霞认为，城投公司转型面临很多困难，首先是剥离政府融资职能困难。长久以来，地方政府在理念上已经形成了举债搞建设的思维模式。“当前‘十四五’规划和2035远景目标的实现，客观上导致了地方政府面临巨大的建设融资需求，而地方政府的显性债务是受限额控制的，发行地方债筹集的资金不足以填补地方较大的资金缺口，特别是市县一级、财政收支矛盾突出的地区，只能依靠城投公司来满足资金需求。”孙晓霞表示，“短期来看，城投公司替政府融资的职能很难甩开，向市场化经营主体转型非常困难。”

孙晓霞还指出，从资产负债表和损益表看，城投公司的经营压力很大，现金流困难。这主要是传统业务单一所带来的，城投公司承担的项目中，公益性项目比重较大，无法产生现金流，同时缺少能够产生足够经营收益的多元化投资，只能依靠政府补助等方式实现盈亏平衡。在这种背景下，如果地方财政困难，城投公司得不到政府补助，就肯定会出现问题。

“无论是从政府发展经济需要的角度，还是从本身财务状况来看，城投公司的转型都存在很大难度，要高度关注其转型过程中的困难和风险。”孙晓霞称。

鉴于此，孙晓霞建议：

第一，要在宏观层面构建适合中国国情和体制特征的政府投融资管理体系。各部门要政策联动，打破政策“孤岛”，相互联通，建立全链条的、相互衔接的管理网络，形成覆盖事前、事中、事后的地方政府投融资闭环。

第二，要健全地方政府投融资的监管体系，充分发挥中央政府、市场和公众的监督力量。要形成和完善“中央政府+市场+公众”三位一体的监管体系，从体制机制上约束和规范地方政府投融资活动，从源头上遏制隐性债务的产生。