一年一度的全国两会开幕，2021年金融工作主轴再度明确。

3月5日公布的2021年政府工作报告未提降息、降准，而是强调稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，积极的财政政策要提质增效、更可持续。业内人士认为，这意味着社会融资规模和广义货币向名义GDP增速靠拢，以稳住宏观经济杠杆率。

此外，政府工作报告连续三年对大型商业银行普惠小微企业贷款增速提出要求，今年在30%以上。为降低实体融资成本，首次明确“优化存款利率监管”、创新供应链金融服务模式。

报告指出强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行。金融机构要坚守服务实体经济的本分。有业内人士表示，这或许意味着金融防风险任务仍要继续，包括去年宏观杠杆率不降反升，政府债务风险尚未真正破题，银行高风险机构尚未整改完毕，资管新规依然处于过渡期，互联网金融风险、反垄断等诸多问题仍待解。

稳杠杆：支持实体的同时，资产价格不能太高

自中央经济工作会议至今年两会，稳杠杆一直是主题之一。

2021年政府工作报告指出，稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。把服务实体经济放到更加突出的位置，处理好恢复经济与防范风险的关系。货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

对于财政政策，政府工作报告指出，积极的财政政策要提质增效、更可持续。今年赤字率拟按3.2%左右安排，比去年有所下调，拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。

为对冲新冠疫情冲击，去年社会融资规模增长13.3%，广义货币（M2）增长10.1%，大幅高于经济增幅。受此影响，国家金融与发展实验室今年2月发布的数据显示，2020年，我国宏观杠杆率增至270.1%，较上年增长23.6个百分点，其中，非金融企业部门杠杆率上升了10.4个百分点。

汇丰大中华区首席经济学家屈宏斌认为，财政政策的收紧比市场预期的要更加温和。专项债的额度（3.65万亿人民币）和预算赤字率（3.2%）的设定，其实是高于市场预期的。货币政策方面，鉴于经济复苏依旧面临各种困难和不确定性，政策制定者重申不会急转弯，并将着力于把握促增长和防风险的平衡。从总量来看，社融、M2等增速将有所下行，但仍将保持相对充裕，1年期LPR或将维持在3.85%水平。与财政政策一样，相信央行也会致力于增加对中小企业、民营经济等的信贷支持，例如规定大型商业银行普惠小微企业贷款增长30%以上（仅略低于去年40%的目标）、延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策等。

“中央的政策目标是明确的：要在防范系统性风险的前提下追求增长，且不追求过高增速。”恒生中国首席经济学家王丹认为，宏观政策2021年将趋于正常化。财政支出力度不及去年，这意味着政府主导的投资力度将减弱。货币供应量相对于去年也会偏紧。房地产市场政策延续了过去几年的“房住不炒”。

政府工作报告明确GDP预期目标增长6%以上，一是可能与今后目标平稳衔接；二是集中精力推动高质量发展。在此情况下，去年大幅增长的杠杆率是否可以适当下降，地方政府隐性债务处置是否加快，答案是，与此配套的货币政策更偏紧，流动性不会像去年那么宽松。

助小微：首提存款利率监管、供应链金融

今年政府工作报告要求，大型商业银行普惠小微企业贷款增长30%以上。此前2018年、2019年分别明确小微企业贷款增速高于各项贷款平均增速，大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%。

银保监会数据显示，2020年末，全国普惠型小微企业贷款余额15.3万亿元，增速超过30%，其中5家大型银行增长54.8%。

“银行仍会继续大力度投放经营贷。”一位大行人士表示，经营贷推行一两年了，银行需求很强烈，也开始采用互联网贷款模式，但仍会严查避免经营贷流入楼市问题。

疏通货币政策传导链条，解决中小企业融资难、融资贵问题是近年来金融政策的核心方向。值得注意的是，历年政策侧重点有所不同。2021年政府工作报告首次明确“优化存款利率监管”、创新供应链金融服务模式；2020年，除让利外，政府工作报告要求利用金融科技和大数据降低服务成本，明显降低政府性融资担保覆盖面费率。

由于商业银行息差已有明显下降，作为银行负债端的存款利率是贷款利率降低的前提。银保监会主席郭树清在国新办新闻发布会上表示，让利比较多的是贷款利率，因为今年整个市场利率在回升，估计贷款利率也会有回升，可能会有所调整，但是总的来说，利率还是比较低的。

另一值得注意的是，供应链金融亦是首次写入政府工作报告。此前，监管先后出台了一系列供应链金融相关的政策。包括2019年7月银保监会发布《推动供应链金融服务实体经济的指导意见》，2020年9月央行等八部委发布《关于规范发展供应链金融 支持供应链产业链稳定循环和优化升级的意见》。

不过，防范供应链金融风险是重中之重。有监管人士对媒体表示，后续央行将和相关部门出台配套操作细则，但操作细则会涉及到风险防范的问题，因此需要一定时间论证，后续会成熟一个推出一个。

严监管：金控、互金公司资本约束考核上线

中央经济工作会议提到了“将反垄断和遏制资本无序扩张作为下一个阶段的工作重点”，今年政府工作报告也提到了要“强化反垄断和防止资本无序扩张”。

具体到金融行业，继2020年11月后，对金融控股公司、互联网金融的监管仍在继续，监管核心问题之一是巴塞尔协议监管指标——资本充足率。

监管对互联网金融平台亦提出资本约束要求，但给予过渡期。“资本金的问题，我们要求互联网平台只要做同样的金融业务，就要有同样的资本充足率。但是我们考虑历史的原因，给了他们一个过渡期，有的项目是到今年年底，有的是到明年年底，甚至可以研究再长一些。”3月2日，银保监会主席郭树清表示，所有机构都要受资本约束的要求。

2020年9月，国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，央行同步发布《金融控股公司监督管理试行办法》。此后，“一行两会”2021年度工作会议均提出对互联网金融严监管要求，要求依法将金融活动全面纳入监管，对同类业务、同类主体一视同仁。坚决遏制垄断和不正当竞争行为，防止资本在金融领域的无序扩张和野蛮生长。

人大代表则建议进一步提升金控公司立法层级。3月4日，十三届全国人大代表、中国人民银行广州分行行长白鹤祥建议，《金融控股公司监督管理试行办法》属于部门规章，立法层级较低，由金融机构跨业投资控股形成的金融集团尚未纳入办法监管范围，现实中存在金融机构强而金控公司弱的情况。例如金控公司难以掌握金融机构的数据和信息，会计并表和风险并表都难以实现。因此，制定金融控股公司法势在必行。

防风险：金融机构要坚守服务实体经济的本分

2020年是“三大攻坚战”收官之年，反映收官成绩的267个字表述中，精准扶贫144字，环境治理72字，金融防风险有28字——“稳妥化解地方政府债务风险，及时处置一批重大金融风险隐患”。

对于2021年，政府工作报告指出，强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行。完善金融风险处置工作机制，压实各方责任，坚决守住不发生系统性风险的底线。金融机构要坚守服务实体经济的本分。

“这或许意味着金融防风险任务仍要继续。”一位股份行总行人士表示，去年宏观杠杆率不降反升，政府债务风险尚未真正破题，银行高风险机构尚未整改完毕，资管新规依然处于过渡期，互联网金融风险问题、反垄断问题仍在继续。

对于防范化解金融风险攻坚战，郭树清表示，金融杠杆率明显下降，金融资产盲目扩张得到根本扭转。金融体系内部空转的同业资产占比大幅度下降。此外，影子银行得到有序拆解，规模较历史峰值压降约20万亿元。房地产金融化泡沫化势头得到遏制，2020年房地产贷款增速8年来首次低于各项贷款增速。地方政府隐性债务增量风险已基本控制，存量风险化解正有序推进。

对于高风险机构整改，多家金融监管已被接管或管控，到今年中接管期限将届满。继安邦保险、包商银行之后，2020年7月17日，银保监会依法接管，并委托六家市场机构分别托管了华夏人寿、天安财险、天安人寿、易安财险、新时代信托和新华信托；证监会依法委托四家机构托管新时代证券、国盛证券、国盛期货；期限为一年。2020年12月，四川银保监局联合地方政府派出监管工作组，对四川信托进行管控，四川信托日常经营管理事务由建信信托代为管理。

对于资管业务整改，央行2020年7月发布通知，考虑到新冠疫情冲击，金融机构资产管理业务规范转型面临较大压力，资管新规过渡期延长至2021年底。传统理财资产端较为复杂，除债券、非标产品外，还包括大量的产业基金，缺乏流动性的永续债、优先股、二级资本债等。某大行资管部负责人曾对记者表示，所在行的老产品超过1万亿，其中不符合资管新规的非标类大约占五分之一，还有产业基金、永续债、优先股、同业资产等，如果以2020年划一道线，那么未能及时处置完的资产大约还剩3000亿-4000亿左右。延期一年是不是可以顺利完成整改？有些银行对记者表示基本可以完成，也有银行表示难度较大。

近日，全国政协委员、央行杭州中心支行行长殷兴山对媒体表示，预计辖内绝大部分法人金融机构能按照过渡期安排完成资管业务整改，但也有个别存量资产整改存在难度的金融机构，前期已向监管部门申请个案处理并获批。“人民银行总行已经在考虑将资管整改纳入MPA考核中，我们将严格落实考核要求，更有力地规范辖内金融机构资管业务开展。”

银保监会2021年工作会议也指出，要大力规范整治重点业务。持续整治影子银行，对高风险影子银行业务的新形式新变种露头就打。对理财存量资产处置不力的机构加大监管力度。深入整治保险市场乱象。大力整治名实不符金融产品。郭树清接受媒体采访时表示，要针对中小银行进行评估，同时要对股东进行穿透式监管和识别。对一些履职不太好，甚至从银行违规套取资金的，要进行严厉惩治，这是今年的一个工作重点。

补资本：1/3省份落地专项债补充城农商行资本

2021年政府工作报告继续强调补充中小银行资本。具体包括：继续多渠道补充中小银行资本、强化公司治理，推进政策性银行分类分账改革，提升保险保障和服务功能。

大部分银行均未上市，1545家农商银行中上市的仅有10家。银保监会披露数据显示，截至2020年四季度末，我国城商行和农商行的资本充足率分别为12.99%和12.37%，较去年三季度末有所提升，但仍低于同期银行业14.7%的平均水平。

受信贷投放猛增、理财子公司设立和非标理财回表、化解不良资产等因素影响，商业银行面临补充资本压力。一位华北券商银行业分析师说，“银行估值太低肯定影响补充资本。如果PB在0.6倍，基本上没什么办法补充一级资本，连可转债都很难发出去了。”股价问题涉及银行补充资本，监管部门也意识到该问题。

从市场看，今年以来，瑞丰农商银行过会，重庆银行A股上市，募资37.63亿元，宁波银行继去年80亿元定增后于1月拟配股融资120亿元。另外，交通银行拟发行不超过1400亿二级资本债，以补充二级资本。邮储银行计划在未来两年内发行不超过1500亿元的二级资本债，兴业银行计划发行不超过1000亿元二级资本债。

对于中小银行，专项债补充资本面临落地难问题，目前仅1/3获得额度省份发债。2020年11月，用于支持化解地方中小银行风险的新增专项债券额度2000亿元，分地区额度下达至18个省份。去年12月，首个用于支持中小银行的地方专项债落地后，已有6个省份发行此类专项债以支持当地中小银行进行资本补充。到3月3日，四川省公告，拟发行114亿元的支持中小银行发展专项债券，募集资金将专项用于补充四川省内21家银行业金融机构，包括长城华西银行等4家城商行、泸州农商行等7家农商行以及10家农村信用合作联社。

对于永续债，2020年银行永续债发行规模为6016亿元，同比上升18.05%。其中，25家中小银行永续债发行规模为866亿元，占比仅为14%。今年1月，央行会同银保监会设计完善了转股型资本债券相关制度，支持中小银行通过发行转股型资本债券补充资本。

为解决中小银行尤其是非上市中小银行补充资本难题，监管推出一系列创新工具和支持政策。银保监会部署2021年重点工作任务时提出，支持中小银行多渠道补充资本金，继续推动发行地方政府专项债补充资本，推动大型银行向中小银行输出风控工具和技术。

碳中和：金融支持绿色低碳发展专项政策

尤其值得注意的是，中央经济工作会议到今年两会，全面布局“碳达峰、碳中和”工作。我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。

今年政府工作报告指出，制定2030年前碳排放达峰行动方案。其中包括：加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度。实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具。央行前行长周小川在公开论坛上表示，“如果想做好绿色金融、碳市场，就需要进一步使总量目标清晰化，并建立一套有关碳金融和绿色金融中的参数、指标体系及计量、测算的框架，这样才能切实做好各项任务规划和投资引导。”

白鹤祥建议，将碳市场发展和建设纳入绿色金融体系。不断扩大碳市场的行业覆盖范围，遵循适度从紧的原则确定碳配额总量。允许更多个人类、机构类等投资性交易主体直接参与碳排放权交易。加快完善与碳市场配套的账户开立、登记、托管、清算、结算等金融市场基础设施。结合广州期货交易所注册设立的契机，适时推出碳期货、碳掉期、碳期权等碳金融衍生产品，大力推动碳质押、碳回购、碳托管等融资业务发展。借鉴沪港通、深港通、债券通、跨境理财通等境内外资本互联互通机制的建设经验，探索设立“碳市通”。